Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания — парламента России, включающая, согласно российской Конституции (ст. 95, ч. 2), по 2 представителя от каждого субъекта РФ - по одному от органов исполнительной и законодательной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ  не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти[1].

 

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах свободного коллективного обсуждения и решения вопросов. Основной формой  его работы являются заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания[2].

 

Структура

Основным документом по вопросам внутренней структуры и организации работы палаты является Регламент Совета Федерации. Регламент Совета Федерации первого созыва был принят 2 февраля 1994 г. Постановлением палаты. В последующем в текст вносились поправки, изменения и дополнения. С утверждением в 2000 г. порядка формирования палаты из представителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обновлением состава палаты в основном в 2001 г., новый Совет Федерации утвердил постановлением от 30 января 2002 г. свой Регламент, который и действует в настоящее время с многочисленными изменениями и дополнениями.

 

Председатель Совета Федерации по неписанной «Табели о рангах» в России считается третьим лицом государства — после Президента РФ и Председателя Правительства РФ[3]. В действующем Регламенте Совета Федерации 2002 г. предусматриваются должности первого заместителя Председателя и заместителей Председателя, т.е. один первый заместитель и несколько (не менее двух) заместителей. Число заместителей определяет Совет Федерации (ч.1 ст. 17 Регламента). В данный момент их четыре.

 

Долгое время у Совета Федерации не было коллегиального органа, занимающегося вопросами организации работы палаты и подобного Совету Государственной Думы. Действующий регламент Совета Федерации предусматривает такой орган (ст. 21). Он образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации и является постоянным органом Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, заместители Председателя, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

 

Согласно ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации образует комитеты и комиссии. По Регламенту Совета Федерации комитеты являются постоянно действующими органами палаты. Комиссии могут быть постоянными и временными.

 

Особенности формирования

Большой популярностью пользуется в Совете Федерации мысль о том, что верхняя палата играет в современном государстве роль более важную, нежели роль защитницы федерализма. Недаром в мире насчитывается 66 верхних палат, а федераций только 25; это значит, что верхняя палата оказывается востребованной и в нефедеративных государствах. В самом деле, верхняя палата родилась вовсе не для того, чтобы представлять субъекты федерации. Её прообраз – Палата лордов в Великобритании – это собрание аристократии, которая призвана смягчить решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Вот эта задача смягчения, сугубо консервативная по своему существу, и есть, по мнению многих государствоведов, главная функция верхней палаты, тогда как представительство региональных властей является второй функцией и по происхождению и по значимости[4]. Однако чаще, как основная функция Совета Федерации упоминается именно представительство регионов.

 

Считается, что нижняя палата, Госдума, представляет интересы российских граждан по «партийно-политическим» предпочтениям (потому избирается населением), а Совет Федерации — интересы регионов как таковых (потому делегируют сенаторов в Москву местные начальники). Сейчас деятельность Совета Федерации вряд ли можно назвать эффективной: личный состав верхней палаты становится все более “столичным”, связанным с бизнесом, и все менее — с регионами и их проблемами (высказывается мнение, что 70% членов Совета Федерации имеют Московскую или Петербургскую прописку, и лишь 30% представляют российские регионы). Основная причина превращения российского сената в бизнес-клуб заключается в порядке формирования палаты.

 

Всего можно выделить три этапа в развитии Совета Федерации, этапы выделяют в связи с переходом на другие способы формирования. Итак, рассмотрим эти этапы подробнее:

 

Первый период формирования (январь 1994 — январь 1996).

В переходных положениях Конституции РФ 1993 года было указано, что первый состав СФ на два года избирается гражданами по двухмандатным округам, а далее порядок формирования СФ необходимо было установить отдельным законом. Выборы в СФ состоялись 12 декабря 1993 года. СФ заседал с 11 января 1994 по 15 января 1996. Председателем Совета Федерации с 13 января 1994 по 23 января 1996 был Владимир Шумейко.

 

Практическая деятельность выборного СФ показала, что он не всегда выполняет отведённой ему авторами Конституции роли «фильтра» принимаемых Государственной Думой законов и нередко голосует за преодоление президентского вето.

 

Второй период формирования (23 января 1996 — 26 декабря 2001)

Реформа СФ была призвана сделать его политически более близким исполнительной власти. В декабре 1995 года был принят закон, по которому губернаторы (главы региональной исполнительной власти) и председатели законодательных собраний субъектов Федерации входят в СФ по должности. При этом СФ не мог функционировать на профессиональной основе, а лишь собирался в Москве на регулярные сессии. В таком виде Совет Федерации приобрёл большое влияние на решение проблем регионов. Этот состав СФ был сформирован 23 января 1996 и заседал с 23 января 1996 по 26 декабря 2001. Председателем Совета Федерации с 23 января 1996 по 5 декабря 2001 был Егор Строев.

 

Третий период формирования (август 2000 — настоящее время).

Целью следующей реформы, предложенной президентом Путиным, стала замена губернаторов и глав законодательной власти назначенными представителями, которые должны работать в СФ на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначает губернатор, а второго — законодательный орган региона). Главы региональной исполнительной власти были таким образом лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. В качестве своего рода «компенсации» для региональных лидеров был создан консультативный орган — Государственный совет, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, но не имеет конституционного статуса. Третий Совет Федерации был окончательно сформирован к 1 января 2002 на неограниченный срок и заседает в полностью обновлённом составе с 16 января 2002 года. Регламент и структура палаты переформированы 30 января 2002.

 

А потом произошел еще один виток ухода в сторону от выборности сенаторов. Представителей в Совет Федерации сегодня назначают “вертикально” назначенные губернаторы. Претензий к этой системе формирования Совета Федерации  немало, в том числе постоянная трудноуловимая смена сенаторского состава, а также условная связь делегатов с представляемыми регионами. Как раз после установления нового порядка появились слухи о том, что сенаторскими креслами торгуют или используют их для безболезненного освобождения “элитных” рабочих мест (сенатор, отбывая в Москву, освобождает прежнее место работы). Председатель Совета Федерации с 5 декабря 2001 —  и по сей день — Сергей Миронов.

 

Если же говорить об основной форме работы Совета Федерации — законотворчестве — то здесь его роль минимальна. Так, в 2005 году палата из 178 человек, организованных в 16 комитетов и 7 комиссий, отправила в порядке законодательной инициативы в Госдуму лишь десяток законопроектов, два из которых позже были отозваны, а один не рассмотрен из-за отсутствия поддержки правительства.[5]

 

Инициатива касалась в основном внесения изменений в уже имеющиеся документы — законы «Об образовании», «Об оружии», «О Счетной палате», в Кодекс об административных правонарушениях.

 

Совет Федерации имеет возможность отклонять законы, уже принятые Госдумой, что также могло бы стать формой представительства интересов регионов, однако пользуется верхняя палата этим правом крайне редко. По информации, размещенной на официальном сайте Совета Федерации, начиная с 1995 года было отклонено всего 12 законов из 2297, направленных Госдумой в верхнюю палату для утверждения.

 

Поневоле напрашивается вывод о том, что Совет Федерации стал промежуточным, необязательным винтиком в машине федеральной законодательной власти. Вместе с тем он превратился в хорошее, «хлебное» место, куда устремились региональные деятели, желающие расширить масштаб своих личных «делянок». Начиная с 2000 года в верхнюю палату парламента рвутся не столько политики, сколько бизнесмены, и тенденция эта с годами не ослабевает.

 

Несколько лет назад Сергей Миронов впервые публично заявил, что вверенную ему верхнюю палату необходимо снова реформировать: губернатор выдвигает двоих кандидатов на одно сенаторское место, а Законодательное собрание — возможно, даже больше двух (предположительно, по одному от фракции). Затем жители региона выбрали бы сенаторов—“одномандатников”. Миронов назвал схему целесообразной, актуальной и демократичной. Она, по словам спикера, дала бы возможность полностью сменить состав палаты к 2012 году. С учетом инициативы Миронова или без нее реформировать Совет Федерации придется. С течением времени он не только теряет эффективность как инструмент лоббирования региональных интересов, но и компрометирует себя многочисленными скандалами.